Nationalité congolaise d’origine et citoyenneté : Une perpétuelle remise en question ?

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Nationalité congolaise d’origine et citoyenneté :

Une perpétuelle remise en question ?

Par :

Joseph YAV KATSHUNG

Professeur à la faculté de droit, Université de Lubumbashi

Avocat aux Barreaux du Haut-Katanga et du Lualaba

Cet article est publié dans la revue Réflexions juridiques africaines, Volume 1, Numéro 1, Lubumbashi, Editions Hubert Kalukanda, Juin 2023, p.41-51.

Nationalité et Citoyenneté : Notions, droits et problématique en République Démocratique du Congo [RDC]

Par sa racine étymologique, le terme « nationalité » dérive du mot « nation » et suggère que la nationalité est, avant tout, une notion politique traduisant l’appartenance d’une personne à une nation. Mais la nature ou le sens de ce lien de rattachement à l’État a évolué au cours de l’histoire et permis un élargissement du contenu de la notion qui signifie aussi un lien juridique de rattachement de la personne à la population d’un État qui intègre aussi une « dimension idéologique (solidarité effective d’intérêts, réciprocité de droits et de devoirs), affective (solidarité effective de sentiments) et culturelle (fait social de rattachement)[1] ».

La nationalité est aussi confondue avec la notion de citoyenneté [2] mais force est de reconnaitre des nuances importantes dans la signification. En effet, la nationalité et la citoyenneté sont deux concepts juridiques flous mais interdépendants. Cette interdépendance est source de nombreuses incertitudes et confusions, conceptuelles ou terminologiques, qui se retrouvent au cœur des débats contemporains portant sur les questions de citoyennetés, nationales ou régionales. Il est, à l’évidence, toujours hasardeux d’oser définir ces deux notions et particulièrement leur frontière mouvante et, pour le moins, ambiguë.

Le terme « citoyenneté », notamment, a des connotations de participation et d’exercice des droits civils et politiques qui ne sont pas portées par le mot « nationalité[3]». C’est ainsi que Jacques Chevallier [1999] souligne que « … la citoyenneté est un concept essentiel et fondateur, autour duquel a été construit le lien politique et, au-delà, le lien social, … »[4]. Par ces mots, il souligne la centralité de la notion de citoyenneté dans les démocraties ainsi que sa complexité, comme les difficultés d’appréhension et d’interprétation qu’elle peut faire naître aujourd’hui.

Pour De Burlet [1971], la nationalité est une notion de droit international ; par contre la citoyenneté relève du droit public interne. « Le national d’un État n’est pas nécessairement citoyen ; Il peut être simplement sujet de cet État, ce qui ne lui assure normalement pas les droits politiques. La citoyenneté est une notion plus étroite que la nationalité. C’est la qualité juridique qui garantit à son titulaire la jouissance des droits politiques »[5]. Toutefois, la citoyenneté n’est pas un mot « innocent ». Souvent révéré, parfois galvaudé, voire brocardé, le concept de citoyenneté a traversé les âges, depuis la Grèce antique jusqu’à aujourd’hui, sans jamais susciter l’indifférence.

Les expériences de chaque pays font que les droits liés à l’appartenance sont largement distincts entre la nationalité et la citoyenneté. Chacun de ces deux statuts trace indéniablement une frontière entre inclus et exclus avec des droits. En matière de nationalité, les droits territoriaux sont, les plus emblématiques. Le national est le seul à disposer d’un droit absolu de séjour et d’admission sur le territoire de son État[6]. La nationalité assure ainsi une fonction « allocative », suivant la formule de Paul Weis [1979][7], qui profite autant aux individus qu’aux États en assurant une répartition [allocation], qu’on espère la plus ordonnée et complète possible, des individus au sein de la société des États. En matière de citoyenneté, les droits politiques forment sans doute le cœur de ce statut. Le citoyen dispose du droit de suffrage et du droit d’éligibilité suivant la fonction démocratique assurée par ce statut – la citoyenneté est le propre des régimes démocratiques comme l’a bien démontré Olivier Beaud [2019][8].

La distinction serait donc ambivalente entre ces deux statuts que sont la nationalité et la citoyenneté. Les éléments les plus manifestes de distinction tiennent sans doute à la définition des groupes [l’appartenance à l’État contre l’appartenance à une communauté politique] mais aussi aux droits conférés dont la nature est profondément différente [droits territoriaux contre droits politiques]. Toutefois, dans la plupart des pays du monde, les deux statuts demeurent tout de même enchevêtrés par le jeu de la possession obligatoire de la nationalité pour accéder à la citoyenneté. Difficile, dès lors, de constater une distinction matricielle quand la possession du premier statut est nécessaire pour accéder au second, même si les communautés et les droits en cause sont distincts.

Au demeurant, au-delà des critères d’accès à la nationalité, et donc à la citoyenneté, le droit international contemporain a recours aux deux expressions de manière interchangeable pour désigner le lien juridique entre un individu et un État ; et c’est l’option levée dans la présente communication.

Toutefois, le droit à la nationalité, en tant que « droit humain fondamental »[9], fait l’objet de violation en Afrique pour des raisons liées au refus ou à la privation arbitraire de la nationalité à des personnes fondées sur la race, l’ethnie, la langue, la religion, la discrimination fondée sur le sexe, etc…

De 1960 à ce jour, les péripéties liées à la reconnaissance et à la contestation de la nationalité à certains groupes de Congolais ont ponctué les crises politiques, voire sécuritaires en RDC. Les inégalités politiques revêtent aussi les inégalités dans l’accès aux fonctions stratégiques dans l’appareil de l’État ou l’accès aux fonctions publiques[10].

Cette triste réalité que nous pensions clore avec l’avènement de la loi sur la nationalité n° 04/024 du 12 novembre 2004 qui selon son exposé de motif, « a pour but de répondre d’une part aux prescrits de la Constitution … et d’autre part aux critiques pertinentes formulées par les délégués aux assises du Dialogue Inter-Congolais contre la législation congolaise en matière de nationalité[11], refait surface à quelques mois des élections générales en RDC, avec le dépôt au parlement de la « Proposition de loi modifiant et complétant la Loi n° 04/024 du 12 novembre 2004 relative à la nationalité congolaise ».

Un sujet qui divise et qui n’est pas nouveau en Afrique car plusieurs gouvernements ont constamment cherché à restreindre les droits politiques réserver l’octroi de la nationalité d’origine et des droits politiques de certains candidats aux élections présidentielles en s’efforçant de donner une forme légale à cette politique en adoptant des statuts et des amendements constitutionnels ou légaux selon les procédures juridiques en vigueur. Bien que les dispositions adoptées soient contraires aux conventions et principes régionaux et internationaux, garantissant les droits des personnes, notamment en matière de nationalité.

Évolution de la Nationalité d’origine et de sa législation en RDC

La question de la nationalité procède non seulement du droit, de la politique ou de la sociologie mais aussi de l’esprit.

La nationalité est une question spirituelle en ce sens qu’elle touche à la patrie [patri]. Elle a trait aux racines et aux origines d’une personne. Les hommes y voient leur identité politique, sociologique, culturelle avec tout ce que cela comporte davantage socio-économique… » Cette question a « fait couler pas mal d’encre et soulève des passions incontrôlées. Elle a empoisonné les débats à la Conférence Nationale Souveraine [CNS] et entraîné, de 1993 à 1995, de la violence et des excès dus à des causes de nature autre que juridique »2

A ce jour, elle est une des causes profondes des souffrances, des conflits en RDC. C’est ce qui explique son évolution en dents de scie depuis la période de l’État Indépendant du Congo jusqu’à ce jour.

Plusieurs textes jalonnent donc l’historique congolais du droit de la nationalité dont certains sont liés aux états d’âmes que cette question a toujours soulevés ici ou ailleurs. Car, en fin de compte, la nationalité demeure une question de survie individuelle et collective. C’est ce qui justifie le foisonnement des textes juridiques en la matière ainsi que les débats « passionnés »- il faut le dire – de la proposition de loi dite « Tshiani ».

Le tout premier texte juridique qui définit et organise la nationalité en territoire Congolais est le décret du 27 décembre 1892.La nationalité s’acquiert originellement de façon restrictive par les personnes nées sur le territoire congolais des parents congolais ; c’est à la fois le « jus sanguinis » et le « jus soli ». En effet, la personne née des parents congolais en dehors du territoire congolais était exclue de la nationalité congolaise d’origine. Tout comme la personne née d’un père congolais avec une mère étrangère ou d’une mère congolaise avec un père étranger même sur le territoire congolais, a fortiori en dehors du territoire congolais. Ce décret est resté en vigueur jusqu’en septembre 1965. Il a été abrogé par le décret – loi du 18 septembre 1965 relatif à la nationalité.
Pris en exécution des dispositions des articles 4 et 7 de la Constitution du 1^eraoût 1964 dite de Luluabourg, le décret-loi du 18 septembre 1965 portant loi organique relative à la nationalité congolaise fut pris. Ce décret avait abordé tous les aspects traitants de la nationalité. Il produisait ses effets au 30 juin 1960. La nationalité s’acquérait par filiation du père ou de la mère.
Quant à la loi n° 72-002 du 5 janvier 1972 relative à la nationalité zaïroise (congolaise aujourd’hui), la nationalité est conférée soit par voie d’attribution soit par voie d’acquisition ; l’acquisition de la nationalité est limitée à 4 modes : la filiation, la présomption de la loi, l’option et la naturalisation.
S’agissant de la loi n° 81-002 du 29 juin 1981, elle établitla reconnaissance à la mère de transmettre également la nationalité zaïroise par filiation. Le « jus sanguinis », principe de transmission par filiation, est l’option fondamentale pour l’acquisition de la nationalité. Il faut noter que jusqu’alors ce principe n’a été appliqué dans le système zaïrois qu’au profit du père. C’est bien là l’héritage colonial qui a privilégié la descendance patrilinéaire sans tenir compte de coutumes matrilinéaires d’une grande partie de la population zaïroise. En introduisant le principe de la transmission de la nationalité par la mère, la présente loi avait donné une dimension nationale nouvelle au droit de la nationalité en RDC.
Le décret-loi n° 197 modifiant et complétant la loi n° 81-002 du 29 juin 1981 sur la Nationalité Congolaise renforce les principes fondamentaux de la nationalité congolaise affirmée par la loi du 29 juin 1981 : la transmission de la nationalité par la mère.
L’actuelle loi n° 04/024 du 12 novembre 2004 relative à la nationalité congolaisea selon son exposé de motif, pour but de répondre d’une part aux prescrits de l’article 14, alinéa 3 de la Constitution de la transition et d’autre part aux critiques pertinentes formulées par les délégués aux assises du Dialogue Inter-Congolais contre la législation congolaise en matière de nationalité.

Reconnaissance la Nationalité congolaise d’origine, de sa perte et de sa preuve

Le principe de la reconnaissance de la nationalité congolaise s’applique au congolais qui l’est d’origine soit par appartenance, soit par filiation soit encore par présomption de la loi.

Qui a la nationalité congolaise d’origine en RDC ?

A la lecture de l’exposé des motifs de la loi n° 04/024 du 12 novembre 2004 relative à la nationalité congolaise « La nationalité congolaise d’origine est reconnue dès la naissance à l’enfant en considération de deux éléments de rattachement de l’individu à la RDC, à savoir sa filiation à l’égard d’un ou de deux parents congolais [jus sanguinis], son appartenance aux groupes ethniques et nationalités dont les personnes et le territoire constituaient ce qui est devenu le Congo [présentement la RD] à l’indépendance [jus sanguinis et jus soli] ou sa naissance en RDC [jus soli]. »

Reconnaissance de la nationalité d’origine par appartenance

Aux termes de l’article 6 de la loi de la loi n° 04/024 du 12 novembre 2004 relative à la nationalité congolaise « Est congolais d’origine, toute personne appartenant aux groupes ethniques et nationalités dont les personnes et le territoire constituaient ce qui est devenu le Congo [présentement la RDC] à l’indépendance. » Il sied de relever une lacune de la loi, relative à l’absence des définitions de groupes ethniques et nationalités auxquels se réfère l’article 6 de la loi en question.

Reconnaissance de la nationalité par filiation

L’option fondamentale pour la reconnaissance de la nationalité congolaise est le principe de la transmission par filiation, par le « jus sanguinis » : l’enfant reçoit en naissant la nationalité de son père, de sa mère ou des deux[12]. Aux termes de l’art. 7 de la loi, « est congolais dès la naissance l’enfant dont l’un des parents – le père ou la mère – est congolais. Il suffit donc que l’enfant naisse d’un père congolais ou d’une mère congolaise pour qu’il lui soit reconnu la nationalité congolaise. Le lieu de naissance importe peu ; il peut être né en RDC ou à l’étranger, la reconnaissance de la nationalité congolaise d’origine est subordonnée à la seule qualité de congolais de l’un des parents [ou des deux] sans que ne puisse être pris en considération le sexe masculin ou féminin de ce parent [13].

Depuis donc la réforme de 1981 telle que modifiée et complétée par le décret-loi n° 197, la transmission de la nationalité peut se faire aussi par le fait de la naissance d’une mère congolaise ; la primauté du père comme donneur de nationalité a été écartée. Ce faisant, le législateur a donné une dimension nouvelle à notre droit congolais de la nationalité ; il a consacré une réalité authentiquement congolaise et il en est résulté une extension du nombre des congolais d’origine, notamment pour les enfants nés de femmes congolaises ayant épousé des étrangers. L’actuelle réforme a préservé cet acquis.

Reconnaissance de la nationalité par la naissance dans l’ État ou par présomption de la loi

Exceptionnellement à l’option fondamentale de la reconnaissance de la nationalité par le jus sanguinis, la loi n° 04/024 du 12 novembre 2004 relative à la nationalité congolaise répute congolais d’origine tout enfant nouveau-né trouvé en RDC dont les parents sont inconnus [14]. C’est le principe du « jus soli » qui présume que tout enfant qui naît sur le territoire d’un État reçoit par reconnaissance la nationalité de cet État quelle que soit la nationalité de ses parents. Toutefois, la nationalité ainsi reconnue est essentiellement provisoire, du fait que l’intéressé sera « réputé n’avoir jamais été congolais si, au cours de sa minorité, sa filiation est établie à l’égard d’un étranger ou s’il a, conformément à la loi nationale de son parent, la nationalité de celui-ci ».

Il sied de préciser qu’« est également congolais par présomption de la loi : 1. l’enfant né en RDC de parents ayant le statut d’apatride ; 2. l’enfant né en RDC de parents étrangers dont la nationalité ne se transmet pas à l’enfant du fait de la législation de l’État d’origine qui ne reconnaît que le jus soli ou ne reconnaît pas d’effet sur la nationalité à la filiation naturelle » [Article 9].

De même aux termes de l’article 14, al. 2, « l’enfant mineur non émancipé dont le père ou la mère est inconnu, acquiert la nationalité congolaise conformément aux dispositions de l’article 8 de la présente Loi. »

Autrement dit, cet enfant est congolais d’origine par présomption de la loi.

Perte de la Nationalité Congolaise et preuve de nationalité

Tout congolais d’origine perd sa nationalité dès l’instant où il acquiert une nationalité étrangère. En effet, la nationalité congolaise est une et exclusive. Elle ne peut être détenue concurremment avec une autre nationalité. [Article 1 et 26 de la loi].

La nationalité congolaise étant déterminée par une loi, l’objet de la preuve consistera à établir que l’intéressé se trouve dans l’un des cas définis par la loi. Et concernant la transmission par filiation qui est l’option fondamentale, l’enfant reçoit en naissant la nationalité de son père, de sa mère ou des deux. Aux termes de l’art. 7 de la loi, « est congolais dès la naissance l’enfant dont l’un des parents – le père ou la mère – est congolais. Il suffit donc que l’enfant naisse d’un père congolais ou d’une mère congolaise pour qu’il lui soit reconnu la nationalité congolaise. Le lieu de naissance importe peu ; il peut être né en R.D.C. ou à l’étranger, la reconnaissance de la nationalité congolaise d’origine est subordonnée à la seule qualité de congolais de l’un des parents [ou des deux] sans que ne puisse être pris en considération le sexe masculin ou féminin de ce parent.

Ne reculons point car depuis la réforme de 1981 telle que modifiée et complétée par le décret-loi n° 197, la transmission de la nationalité peut se faire aussi par le fait de la naissance d’une mère congolaise ; la primauté du père comme donneur de nationalité a été écartée. Ce faisant, le législateur a donné une dimension nouvelle à notre droit congolais de la nationalité ; il a consacré une réalité authentiquement congolaise et il en est résulté une extension du nombre des Congolais d’origine, notamment pour les enfants nés de femmes congolaises ayant épousé des étrangers. L’actuelle loi sur la nationalité a préservé cet acquis qu’il ne faut pas énerver pour des besoins politiques ou apparentés.

Quant aux modes de preuve de la nationalité congolaise, aux termes de l’article 46, elle s’établit en produisant un certificat de nationalité délivré par le ministère de la Justice.

Ce certificat fait foi jusqu’à preuve du contraire. Tout titulaire du certificat de la nationalité congolaise est investi de la qualité de congolais et il appartient à celui qui conteste cette qualité d’apporter la preuve contraire ([15]). Cela signifie que la loi organique réserve au titulaire du certificat de nationalité la position de défendeur en cas de contestation au sujet de sa nationalité, et le fardeau de la preuve revient à son adversaire.

En dehors de l’hypothèse où la qualité de congolais est contestée à celui qui possède un certificat de nationalité, la charge de la preuve incombe à l’individu dont la nationalité est mise en cause, car il est mieux placé pour réunir les éléments de preuve.

Il est ici application de la règle de droit commun « Actori Incumbit Probatio » chaque fois que l’intéressé lui-même, agissant comme demandeur dans un procès, argue de sa qualité de congolais ou la conteste. Mais lorsqu’une autre personne prétend que le défendeur est congolais ou ne l’est pas, on applique la maxime « reus in excipiendo fit actor »[16].

Que conclure ?

Le principe de la reconnaissance de la nationalité congolaise s’applique au congolais qui l’est d’origine soit par appartenance, soit par filiation soit encore par présomption de la loi.

En somme, le droit à une nationalité pour toute personne est un droit humain fondamental implicitement inscrit dans les dispositions de l’article 5 de la charte africaine des droits de l’Homme et des peuples et essentiel à la jouissance des autres droits et libertés fondamentaux prévus dans ladite Charte. Pour cela, la Commission africaine des droits de l’Homme et des peuples suivie par la Cour africaine des droits de l’Homme et des peuples n’ont pas hésité à considérer que les situations de privation ou de limitation de la nationalité constituent une atteinte au principe de non-discrimination expressément consacrés par la Charte africaine dont elles sont les gardiennes. Ainsi, restent-t-elles intransigeantes sur les cas de manipulation politique pour priver ou limiter arbitrairement des individus de leur droit à une nationalité et à l’accès aux fonctions par les élections. Faisons qu’il en demeure ainsi en RDC !

[1] Lire, Claude GOASGUEN, Rapport d’information No 3605 sur le droit de la nationalité en France, Assemblée Nationale Française, 29 juin 2011, p. 142.

[2] Jean SALMON, Dictionnaire de droit international, Bruxelles, Éditions Bruylant, 2001, p. 175 ou le terme citoyenneté est « synonyme de nationalité ».

[3] Voir Pierre François GONIDEC « La nationalité dans les États de la Communauté́ et dans les États marginaux », in Annuaire Français de Droit International [AFDI], Volume 7, 1961, p. 814-835.

[4] J. CHEVALLIER, « Les transformations de la citoyenneté », Regards sur l’actualité, n° 250, avril 1999, p. 3.

[5] J. De BURLET, Précis de droit international privé congolais, Bruxelles, Larcier, 1971, n°13.

[6] Voy. Jules Lepoutre, Nationalité et Souveraineté, Paris, Dalloz, 2020, p. 74-115.

[7] Paul Weis, Nationality and Statelessness in International Law, 2^ième édition, Alphen aan den Rijn, Sythoff & Noordhoff, 1979, p. 59.

[8] Olivier Beaud, « La citoyenneté est-elle une catégorie universelle du droit constitutionnel ? », in O. Beaud, C. Colliot-Thélène, J.-F. Kervégan, Droits subjectifs et citoyenneté, Garnier, 2019, p. 185-219.

[9] Art. 15, Déclaration universelle des droits de l’homme.

[10] Lire à ce sujet ; OSISA, RDC. Démocratie et participation à la vie politique, Johannesburg, 2010, p. 37-38.

[11] Spécialement l’Ordonnance-loi n° 71-002 du 28 mars 1971, la Loi n° 72-002 du 05 janvier 1972 dans son article 15 et le Décret-loi n° 197 du 29 janvier 1999 modifiant et complétant la Loi n° 81-002 du 29 juin 1981.

2 Note aux lecteurs de Monseigneur Mosengo, in MM. KALALA, K.M. MASIKA et M.M. IYELEZA , La législation congolaise en matière de Nationalité de 1892 à ce jour, Kinshasa, Cadicec, 1997, p 5.

[12] Art. 7 de la loi n° n° 04/024 du 12 novembre 2004 relative à la nationalité congolaise.

[13] Jusque donc une époque récente (1981), le système du jus sanguinis n’avait été appliqué qu’au profit du seul père, la mère ne pouvant pas transmettre la nationalité par filiation. La législation antérieure privilégiait de la sorte la descendance patrilinéaire, et ne tenait pas compte du fait qu’une grande partie de la population congolaise était de coutume matrilinéaire. La réforme de 1981 modifiée et complétée par le décret-loi n° 197 a consisté, sur ce point précis, à abolir cette distinction d’attribution de nationalité entre père et mère. La loi actuelle a préservé cette évolution.

[14] Art. 8 de la loi n° 04/024 du 12 novembre 2004 relative à la nationalité congolaise.

[15] En matière de nationalité, le passeport et la carte d’identité ainsi que tous autres documents officiels ne sont que de simples écrits, qui présument simplement de la nationalité du titulaire et sont susceptibles de preuve contraire. Ils ne constituent, le cas échéant qu’un commencement de preuve. Le seul bénéficiaire que ces documents produisent à l’égard de leurs détenteurs est de les décharger du fardeau de la preuve. Dans le même sens, J. De BURLET, Op. cit., p. 196, n°239.

[16] J. De BURLET, Op. cit., p. 194, n° 235.